Dự thảo Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP): Những câu hỏi lớn từ cộng đồng doanh nghiệp

Dự án dưới 200 tỷ đồng có được thực hiện theo hình thức PPP?

Khoản 2 Điều 5 Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) quy định: “Quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP là 200 tỷ đồng”. Hạn mức này đã được cơ quan soạn thảo giải thích, theo đó, các quy định của Luật này chỉ nên áp dụng cho các dự án PPP quy mô lớn. 

Tuy nhiên, quy định này đặt ra câu hỏi về việc các dự án dưới 200 tỷ đồng nếu muốn thực hiện theo hình thức PPP thì làm thế nào? Đặc biệt, nhiều dự án quy mô nhỏ trong các lĩnh vực y tế, khoa học công nghệ, bảo vệ môi trường, trụ sở cơ quan nhà nước, giáo dục… có mức đầu tư tương đối thấp. Tỷ lệ dự án có quy mô tổng đầu tư dưới 200 tỷ tương đối lớn, các dự án này có được thực hiện theo hình thức PPP hay không, nhất là khi đây cũng là định hướng mà Đảng, Chính phủ hiện nay đang khuyến khích.

Để giải quyết vấn đề này, thông qua Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), các chuyên gia và DN đề nghị điều chỉnh quy định theo hướng giao Chính phủ quy định về hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư đối với các dự án có tổng mức đầu tư dưới 200 tỷ đồng. Theo đó, Chính phủ sẽ ban hành Nghị định với các quy định tương tự như Luật này nhưng ở mức độ đơn giản hơn phù hợp với các dự án PPP quy mô nhỏ.

Về nguyên tắc, các hợp đồng PPP là hợp đồng giữa Nhà nước và nhà đầu tư. Hợp đồng này ràng buộc trách nhiệm của toàn bộ nhà nước Việt Nam chứ không chỉ dừng lại ở trách nhiệm của cơ quan hay người đại diện ký hợp đồng, trừ khi chứng minh được có gian dối khi ký hợp đồng. Đây là nguyên tắc được thừa nhận đương nhiên trong pháp luật hợp đồng và thực tiễn xét xử các tranh chấp hợp đồng PPP. Vì thế, các DN đề xuất bổ sung quy định theo hướng nguyên tắc rằng các cơ quan, cán bộ nhà nước, dù đại diện ký hay không ký hợp đồng PPP đều phải tôn trọng nội dung của hợp đồng PPP và chịu trách nhiệm về việc thực hiện các cam kết trong hợp đồng.

Bảo đảm đầu tư khi có sự thay đổi pháp luật

Chương VII của Dự thảo đã đưa ra nhiều điều luật có liên quan đến bảo đảm đầu tư, nhưng chưa có quy định về bảo đảm đầu tư khi có sự thay đổi của pháp luật. Đây là một nội dung mà các nhà đầu tư rất quan tâm do sự khó tiên đoán của pháp luật Việt Nam. Điều khoản về bảo đảm đầu tư khi có sự thay đổi của pháp luật đã được quy định tại Điều 13 của Luật Đầu tư, tuy nhiên, quy định này mới chỉ dừng lại ở sự thay đổi văn bản pháp luật về ưu đãi đầu tư. Trong khi đó, các dự án PPP luôn đòi hỏi sự ổn định về môi trường đầu tư cao hơn rất nhiều.

Căn cứ trên ý kiến của các chuyên gia và DN, VCCI  đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung một điều khoản về bảo đảm đầu tư khi có sự thay đổi của pháp luật. Cụ thể, trường hợp văn bản pháp luật mới được ban hành có quyền lợi và ưu đãi cao hơn thì nhà đầu tư được áp dụng văn bản pháp luật mới.

Trường hợp văn bản pháp luật mới được ban hành có ảnh hưởng bất lợi đến lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư thì nhà đầu tư được áp dụng văn bản pháp luật trước đó. Nguyên tắc này không áp dụng trong trường hợp thay đổi quy định của văn bản pháp luật vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng, bảo vệ môi trường. 

Trong trường hợp nhà đầu tư phải áp dụng pháp luật mới thì được bồi thường. Nhà đầu tư phải có yêu cầu bằng văn bản trong thời hạn 3 năm kể từ ngày văn bản pháp luật mới có hiệu lực thi hành.

Cơ chế bảo đảm của Chính phủ đối với dự án PPP quan trọng

Cơ chế bảo đảm của Chính phủ đối với các dự án PPP quan trọng được rất nhiều nhà đầu tư quan tâm. “Nếu không có các cơ chế bảo đảm đầu tư thì rất khó thu hút các nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài hoặc các dự án có mức độ rủi ro cao. Tuy nhiên, nếu áp dụng cơ chế bảo đảm này thì Nhà nước nhận rủi ro về phía mình và nếu không có cơ chế quản lý rủi ro tốt thì có thể sẽ gây những hệ luỵ lớn cho ngân sách về dài hạn” – VCCI nhận định.

Điều 79 của Dự thảo đã đưa ra một số biện pháp bảo đảm như: Bảo đảm cung ứng ngoại tệ; bảo đảm doanh thu tối thiểu; bảo lãnh của bên thứ ba; và bảo đảm cung cấp nguyên liệu. Tuy nhiên, dự thảo lại chưa có các quy định để phòng ngừa và quản lý rủi ro của các biện pháp bảo đảm đầu tư này. 

Các chuyên gia và cộng đồng DN gợi ý một số chính sách mang tính kiểm soát rủi ro của biện pháp bảo đảm để xem xét bổ sung vào dự thảo. Theo đó, khi đề xuất các biện pháp bảo đảm thì phải có báo cáo đánh giá rủi ro đối với ngân sách, trong đó lập các kịch bản rủi ro, khả năng xảy ra rủi ro và thiệt hại tối đa mà ngân sách phải chịu. Thiệt hại tối đa theo kịch bản xấu nhất được gọi là giá trị biện pháp bảo đảm. Báo cáo đánh giá rủi ro này phải được Bộ Tài chính thẩm định, được Bộ Tư pháp cấp ý kiến pháp lý trước khi trình cấp có thẩm quyền quyết định.

Bên cạnh đó, quy định về hạn mức bảo đảm đầu tư tối đa vào một thời điểm, theo đó, tổng giá trị biện pháp bảo đảm của tất cả các dự án không được vượt quá hạn mức này. Hạn mức này được xây dựng dựa vào khả năng chi trả của ngân sách và là một phần của kế hoạch tài chính trung hạn. Chế độ báo cáo, kiểm tra giám sát đối với các dự án có biện pháp bảo đảm đầu tư, đặc biệt là những nội dung có ảnh hưởng đến nghĩa vụ bảo đảm đầu tư của Nhà nước.

Minh bạch, công khai thông tin và lấy ý kiến

Dự thảo đã có quy định về công khai thông tin tại Điều 11 nhưng chưa có quy định về việc lấy ý kiến trước khi quyết định chủ trương và ký hợp đồng PPP. VCCI đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung một điều luật về việc lấy ý kiến cộng đồng, trong đó cơ quan trình hoặc quyết định chủ trương đầu tư phải lấy ý kiến cộng đồng bằng hình thức đăng tải thông tin về dự án và cách thức tiếp nhận ý kiến góp ý trên website của mình ít nhất 60 ngày trước khi trình cấp có thẩm quyền hoặc quyết định chủ trương đầu tư.

Đối với các dự án có nguồn thu trực tiếp từ người sử dụng thì cơ quan trình hoặc quyết định chủ trương phải gửi văn bản lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp hoặc các tổ chức đại diện của họ. Ví dụ, các dự án đường bộ cần lấy ý kiến các DN vận tải, hiệp hội vận tải, người dân trong khu vực; các dự án sân bay cần lấy ý kiến các DN hàng không…

Nội dung thông tin cung cấp khi lấy ý kiến phải bao gồm thông tin cơ bản về dự án, những ích lợi mang lại cho người sử dụng, mức phí/giá, thời gian thu, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, dự thảo hợp đồng… Các ý kiến đóng góp cho dự án phải được tổng hợp, giải trình và gửi kèm cho cơ quan hoặc người có thẩm quyền ký hợp đồng.

Ngoài ra, Điều 11 của dự thảo đã quy định nhiều nội dung thông tin của dự án phải công bố, tuy nhiên, vẫn cần công bố thêm nhiều thông tin nữa để bảo đảm quyền giám sát của người dân. Các chuyên gia đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung các nội dung thông tin phải công bố gồm: Công khai các hợp đồng PPP và cả phụ lục, trừ các nội dung thuộc bí mật nhà nước, tài sản trí tuệ (các thông tin này được che mờ hoặc bôi đen); Công khai các báo cáo thẩm định dự án; Công khai các báo cáo hoạt động của dự án, công bố định kỳ sản lượng, doanh thu của các dự án thu tiền trực tiếp từ người dùng.

Theo số liệu tại Báo cáo số 25/BC-CP ngày 30/01/2019 của Chính phủ về tổng kết tình hình thực hiện dự án PPP, tính đến thời điểm hiện tại có 336 dự án PPP đã ký kết hợp đồng (trong đó, 140 dự án áp dụng loại hợp đồng BOT, 188 dự án áp dụng loại hợp đồng BT và 08 dự án áp dụng các loại hợp đồng khác). Cũng theo Báo cáo này, thông qua mô hình PPP, nguồn vốn đầu tư tư nhân đã được huy động để giải quyết nhu cầu cấp bách về đầu tư hạ tầng. Đến nay, cả nước đã huy động được khoảng 1.609.295 tỷ đồng thực hiện đầu tư 336 dự án PPP nêu trên.